緊急事態宣言 どこまでの強制力が認められるべきか

前回、コロナ特措法に基づく緊急事態宣言の内容を紹介しました(なお、法律の名前は、前回書いたとおり、「新型インフルエンザ等対策措置法」であり、それが新型コロナにも適用されるようになった、ということなのですが、以下「コロナ特措法」の用語を使います)。

● 強制力はなくて良いのか、またそもそも、なぜ強制力がないのか

緊急事態宣言が出ても、多くは「要請」が引き続き行われるだけであって、個々の住民の行動はそれほど規制されないし、一部の外国のような罰則があるわけでもありません。

むしろ、緊急事態宣言というのに「その程度でええの?」と感じた方も多いかと思います。

その点は、おそらく、日本人の国民性からして「要請」であっても多くの人が従うだろうから、「命令」や「罰則」によらなくても相当の効果があげられる、ということなのでしょう。

しかし、常にそれで解決するのかというと、そんなことはない、と、今回明らかになった部分もあります。

たとえば、外国から日本に帰ってきて、熱がある人に対し検査を求めたところ「応じない」と言って帰ってしまったというケースが複数ありました。

感染症法(正式名称は「感染症の予防及び感染症の患者に対する医療に関する法律」)という法律には、一定の感染症(新型コロナもこれに含まれるようになりました)にかかっている人に対し、知事が入院するよう勧告し、それで従わない場合は入院させる措置も取れると定められています(19条)。

しかし今回のように、熱はあるけど感染しているか否かハッキリしない人に入院や検査を強制することはできない。コロナ特措法にも、こういう場合に検査や入院をさせる根拠規定はありません。

そのため、ごく一握りの、要請に応じない人がいたとして、それに対しては何らの強制ができないわけです。

結果として、要請に応じる大多数の人がバカを見る結果になりかねないし、要請に応じない人からの感染が拡大するリスクを除去しえない。果たしてそれで良いのか、今回疑問に感じた人も多いでしょう。

もっとも、一般論で言うと、法律や政令で、個々の国民の移動や生活を、あまり厳密に縛ることは、日本国憲法の定める人権との兼ね合いで違憲となる可能性が出てきます。

● 大日本帝国憲法下ではどうであったか

そこで、緊急事態における政府の措置がどうあるべきか、住民にどこまでの強制ができるのか、これを考えるにあたって、過去の制度にさかのぼって検討することとします。

(以下の記述は、昭和49年に出版された、有斐閣法律学全集に所収の故・我妻栄「法学概論」を参照しております。この書籍は、私があまり知らない分野の法律を参照する際、その法律が法体系全体の中でどういう位置づけや特色を持つのかを知るため、常に参考にしています。)

まず、戦前までさかのぼって、大日本帝国憲法のころはどうだったかというと、緊急時には、天皇陛下が戒厳令を出し(14条)、法律に定めるべき事項は緊急勅令を出す(8条)ことができました。

実際、大正12年の関東大震災のときは、そういう対応だったようです。

このように、緊急事態を宣言するということは、平時であれば国会において法律で定めるべき事柄を、急ぐ必要があるので政府が政令で定めることを許容する、ということを意味します(戒厳令や緊急勅令と言っても、立憲君主制ですから、実際は政府が決めて天皇陛下の名で出していたはずです)。

このように、本来は国会で法律で決めないといけないことを、国民の生命身体を保護する必要があるときに、政府が決めることを「国家緊急権」と言います(憲法の教科書的には、もっと複雑な定義なり解釈なりがあることは理解してますが、研究論文でもないのでその点は省きます)。

戦後できた日本国憲法には、戒厳令や緊急勅令など、国家緊急権に相当する条文はありません(その理由は、GHQが日本政府にあまり強い権限を持たせたくなかったからでしょう)。

● 戦後にできた災害対策基本法の内容

とはいえ、関東大震災のような災害に見舞われたらどうするかとの観点から、また直接的には、昭和34年の伊勢湾台風による東海地方の災害を受けて、昭和36年に災害対策基本法が成立しました。

これは前回少し述べたとおり、新型インフルエンザ等対策特別措置法と似ている部分があります。

たとえば、コロナ特措法では自宅待機要請ができるように、災害対策基本法では、災害地において住民に対する避難指示ができます(60条)。

政府が災害緊急事態を宣告すると、供給が不足している生活必需品の流通を制限でき、生活に必要な物の価格の上限を決めるなどして価格統制でき、金銭債務の支払についてモラトリアムをもうけることができる(諸々の支払の期限を延ばす)、といった定めがあります(109条1項)。

もっとも、この法律が成立するまでの経緯は簡単ではなかったようです。理由は、この法律が、日本国憲法に定めのない国家緊急権を認めたものではないのか、政府に対して憲法上の根拠なく国民の生活に対する規制を認めるものではないのか、という指摘が寄せられたからです。

ちなみに、「法学概論」を読む限りでは、その指摘をしたのは当時の社会党でしょう。このころの社会党は最近の野党よりはよっぽどしっかりしていたようです。モラトリアムを労働者の給料については適用しない(従業員の給料の支払を延ばすのは認めない)としたのは社会党の主張によるとの記載があり、これはもっともなことだと私も思います。

災害緊急事態において政府ができることを相当に限定して、この法律がようやく成立したあとも、この法律の合憲性を疑問視する学者の見解もあるようです。

● 改めて、コロナ特措法の限界について

それで、現代に戻ってきて、コロナ特措法に関して私見を書きます。

住民に対して自宅待機の「要請」しかできないとか、施設に対しても使用制限の「要請」またはせいぜい「指示」しかできないというのは、昭和の災害対策基本法のときと同じ問題を引きずっているからでしょう。

あまりに強い規制を定めると、憲法違反との指摘が出て、法律がなかなか制定できないし、成立後の運用においても常に憲法違反の問題が出てくるからです。

だから法律としては「要請」という「お願いベース」のものにならざるをえない。物資の収用みたいに強制力と処罰規定がある条文もあるけど、それはコロナ特措法全体から見るとわずかでしかない。

そして、今回の検査拒否みたいに「お願い」に従わない人が出てきたらどうなるかというと、結論として、現行法下ではどうもできない、ということになるでしょう。

日本国憲法とコロナ特措法を読めば、そういう結論にならざるをえません。そして、それで良いのかどうかというと、私には疑問を感じざるを得ません。

最近、ネット上での議論を見てますと、私の同業者(弁護士)や一部の議員の方の中には、「今回のことを踏まえて、憲法上も国家緊急権を認めるべきだ」という意見があり、一方では、「コロナ特措法等での緊急事態宣言と、国家緊急権は別問題だから、コロナ問題にかこつけて憲法改正に結び付けるべきではない」という意見もあります。

私は、コロナ特措法の解釈適用は、憲法を前提に、その枠内でしかできないのだから、この2つが別問題であるはずがなく、コロナ特措法の改正にあたって、根本的には国家緊急権についてどう考えるかを論じる必要があると考えております。

では、憲法改正して国家緊急権を盛り込むところまで行くべきなのか、というと、そこまで明確に考えているわけでもありません(そもそも、想定外の事態のことを事前に条文で定めることができるのか、という問題もあります)。

とはいえ、緊急事態に適用される法律が「お願いベース」のものであって良いのか否か、コロナが収束したら、このたびの問題を忘れることなく、議論になれば良いと考えております。

新型コロナ 緊急事態宣言で何が変わるか

ずいぶん久々の更新になります。

新型コロナウィルス感染に絡んで、政府が緊急事態宣言を出すかも知れないと報道されています。

これまでにも、東京や大阪の都市部で、知事から外出自粛の要請が出されたりしていましたが、緊急事態宣言が出るとどういうことになり、これまでとどう違うのか、まとめてみたいと思います。

弁護士という職業がら、何でも「法的根拠」が気になるのですが、まず、緊急事態宣言の根拠となる法律は「新型インフルエンザ等対策特別措置法」という、平成24年にできた法律です。その付則に最近、この法律は新型コロナにも適用すると定められました。

で、政府は、新型コロナが蔓延するおそれがある場合、期間と地域を決めた上で、緊急事態宣言を出すことができ、そのために地方自治体に必要な指示をすることができます(32条)。

そうなると、その地方ではどんなことができるようになるか。以下、重要と思われるものを挙げてみます。

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1 自宅待機の要請

まず身近なところでは自宅待機が挙げられます。

知事は、住民に対し、生活維持に必要な活動を除いて、不必要な外出を避けて自宅待機することを要請できる(45条1項)。

要請とはつまり「お願い」です。このように、我々住民に対しては、緊急事態宣言が出ても、結局「お願い」しかできないのです。

では、すでに東京や大阪の知事がやっている週末の自宅待機要請と何が違うのかというと、法的効果としては変わりはありません。ただ、現在は、知事が法的根拠なく「単なるお願い」をしているにすぎないのが「政府による緊急事態宣言に基づく、法的根拠を伴うお願い」になったという、心理的な重みだけが違うということになります。

では、これに反して、必要もないのに遊びに出かけると処罰されるのかというと、要請の違反者に対する処罰規定はないから、一部の外国みたいに罰せられることはありません。

また、いまよく言われている、都市封鎖、ロックダウンができるのかというと、この法律を読む限り、それを認めるような条文はなさそうです。

2 施設の利用制限

知事は、学校、社会福祉施設、興行場(映画館など)、さらに政令で定める「多数の者が利用する施設」を、使用しないよう要請することができ(2項)、その要請に従わない施設に対して使用しないよう指示ができる(3項)。

これも「要請」にすぎず、要請に従わない場合は「指示」ができるだけです。指示といっても、命令ではないので、従わない場合の罰則はありません。

とはいえ、公的な施設であれば、政府や知事の要請や指示に従わないことはないと思うので、罰則がなくても支障はないでしょう。

では、いまよく話題に出てくる、ナイトクラブやバーなど、夜のお店は規制対象になるかというと、条文には書かれていない。

しかし、対象となる施設はそれ以外にも「政令」つまり内閣の一存で決めることができるので、規制対象に付け加えることはできそうです。

(具体的には、政令としては新型インフルエンザ等対策特別措置法施行令が定められており、その11条によるとナイトクラブは含まれますが、バーは明記されていません。このあたりは改めて整理したいと思います。以上4月22日追記。同日の記事はこちら。)

この規制に対して、店主が従わずに営業を続けたらどうなるか。上に述べたとおり、要請や指示だから強制力や罰則はありません。

もっとも、そういうことをすれば、社会的にも非難されるし、役所にも睨まれる。役所に睨まれると、何かのきっかけで風営法や飲食業の免許を取り消されたりすることがあるのではないかと想像します。だから、お店側も従わないわけには行かないでしょう。

そうなると、お店側としては売上げ激減で死活問題になる。これに対し、何らかの補償がされるのかというと、条文上はそんな定めはない。

なので、もし政令で夜のお店(に限らず、広く個人商店全般)に閉店を要請・指示するのだとすれば、別途、政治判断で手厚い補償が定められるべきでしょう。

(注:東京都や大阪府では今後、営業自粛に応じた業者への補償が進められるようです。4月16日付記)

3 土地・建物の使用

知事は、臨時の医療施設を作るために、土地・建物の所有者の同意を得て、その土地・建物を使用することができる(49条1項)。所有者が正当な理由なくこれに応じない場合は、同意なしに使用することもできる(2項)。

これは、病院を作るために、場合によっては土地・建物をその使用者から取り上げることができるという制度ですから、相当に強い規定です。

なので、所有者に対しては相当の補償をしなければならないと定められています(62条1項)。

いまのところ、一部のホテル業者が任意で協力に応じているようですから、これが実際に発動されることは当分ないのではないかと思います。

4 物資の売渡しの要請

知事は、医薬品、食品などの必要物資の生産・販売業者等に対し、それらの物資を引き渡すよう求めることができる(55条1項)。さらに、業者がその要請に応じない場合は、収用することができる(2項)。

これは、薬、マスクや食品を売り渋ったり、それによって値段を吊り上げたりしようとする人がいた場合の対策です。

収用とは取り上げることを意味しますが、この場合も、その価格相当分を補償してやる必要があります(62条1項)。

この要請に反して、それらの物資を隠匿したりすると、罰則があります(76条1項、6か月以下の懲役または30万円以下の罰金)。この状況で必要物資をなお隠匿するような業者は処罰されてもやむを得ないかと思われます。

5 生活関連物資の価格の安定

知事は、生活関連物資等の物価の安定のために、必要な措置を行うことができる(59条)。

少し前に、マスクを高値で転売すると処罰される、と定められましたが、それは、直接にはこの条文に基づくものではなくて、国民生活緊急安定措置法という別の法律によります。

その26条1項に、政令で物資の売買について定めることができる、と規定されており、それでマスクの売買について政令で取締り規定を設けたものです。

緊急事態宣言下では、知事が、他の物資にも今後同様の問題が生じた際、政府に適宜政令を出すよう求めていくことになるのでしょう。

6 債務の支払猶予

内閣は、国会閉会中のときは、政令をもって、金銭の支払に猶予を与えることができる(58条)。いわゆるモラトリアムというやつです。

経済が回らないことで、たとえば、テナントの賃料、売掛金、家のローンなど、資金繰りに困る人たちがたくさん出てくると思いますが、政府がその支払の猶予を求めることができるわけです。

ただ、個々の住民の生活に直接関連が深いことから、給料の支払については猶予を与えることはできない、とされています。だから、会社が従業員に対して、今月の給料は待っといてや、と言うことはできません。

とはいえ、それ以外の支払でも、払ってもらう側としては切実な問題ですから、その支払が得られないことで経営難が生ずることも予想されます。これは緊急融資等、その他の制度で手当てすることになるでしょう。

ちなみに、昭和36年にできた災害対策基本法にも同じようなモラトリアム制度がありました。

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以上、ざっとまとめましたが、個々の住民の行動については、そんなに劇的な影響はなく、罰則を伴う移動制限が行われるわけではない。

施設の使用制限が政令によって広く認められ、それが夜のお店を始め、中小零細商店にまで及んでしまうと、経済的な影響は不可避だと思われますが、その場合は、政府において、モラトリアムを適用し、他の経済対策を打ち出すなどをセットにして、経済を支えてもらいたいと思います。

なお、以上の解説はあくまで、私がこの法律の条文をざっと読んで理解したことに基づいて書いています。何らかの参考文献を参照したわけではありません。

おおまかなところは合っていると思いますが、細かくなりすぎないよう、あえて大ざっぱに書いている部分もありますし、もしかしたら不正確な部分があるかも知れませんので、ご了承ください。

あと、余力と時間があれば、新型インフル対策法と、災害対策基本法と、日本国憲法の関係について、追って書きたいと思います。